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建新区:要建城,要造市,要人气
2013/08/12 15:08:50来源:南方都市报电子版作者:[查看评论][转发]

城与市,共荣共生。土地、产业、人口三者齐聚交融才有新城。

上个世纪八九十年代,广东在珠三角外围布点,用行政区划手段设置了一圈城市,以期带动地区发展。由此,粤东西北的汕尾、河源、清远、阳江等城市诞生,城市经济走上了舞台。

如今,时隔十余年,当珠三角已经极化的现状下,粤东西北中心城区作为“发动机”的功力不足,存在人口聚集度偏低、对所在市经济增长的拉动力不强、自身造血能力不足、土地开放潜力尚未得到发展等问题,地级市建成区集中度和首位度、增强辐射带动全市经济发展的能力亟待提高。

近日,广东省委、省政府《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》(下称《决定》)中提出通过县改区、新城、合并周边乡镇以及旧城改造等4种途径达到扩容提质,加速新型城镇化。现在12个市正在规划建设新区,设定扩容与提质的范围。

十余新城规划建设中

去年,清远清新、揭阳揭东撤县设区,拉开了粤东、西、北中心城区扩容提质的序幕。以揭阳为例,揭东撤县设区意味着它的城市版图扩大了5.6倍。

而刚下发的《广东省委省政府关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》中,把中心城区扩容提质作为一大抓手,提出了“支持各地级市规划建设1个新区”,粤东西北各地市都在忙着提交新城规划。

“粤东西北12个市,规划建10多个新区,有的正在开发建设中,有的还未获批。”就在昨日,《云浮新区发展总体规划(2013-2030年)》获得了广东省政府常务会议原则通过。广东省政府发展研究中心宏观经济处副处长陈敏几乎看过每一个新区的规划,他认为从图纸上可以明显看到,不少新区在布局上确实有前瞻性。按照《决定》的要求,支持只有1个市辖区的地级市选择1个县改设区,中心城区发展空间已饱和的地级市可将周边部分乡镇整合并入城区,支持各地级市规划建设1个新区。

“这一条实际上明确了对于扩容的三种途径。”有专家解读说,一种是只有1个市辖区的地级市,可以选择一个县改设区,这需要从行政区划上给予明确;比如揭阳的揭东县直接改为区。而另外一种就是城区发展空间有限,地不够用了,可以整合城区周边的部分镇部分土地,相当于原有城区行政区扩大,这片土地就由城区管理了。比如河源市就向省里提交将源城区周边乡镇的部分土地合并入城区的方案,目前尚待审批。

第三种就是建设新区。这些新区多在相隔城区不远的地方,在现有乡镇的基础上划出来一个新区,虽然行政上仍然由原来的乡镇、县管理,但是从经济社会的角度看是一个新区。比如湛江海东新区,就是在东海岛上建新区。

切块设市致市县同城

规划或许有可能无意中呼应历史。

2009年,揭阳申请揭东撤县设区的消息传出后,在揭阳的网上论坛就引发讨论,有不少网友感叹,揭东和揭阳本是一家。

老百姓眼里的“一家”,在规划专家、中山大学博导袁奇峰的眼里,是市县同城问题———不单是揭阳和揭东、揭西,清远和清新、河源和东源、阳江和阳西都存在市县同城的问题。

其实“同城”问题与上个世纪八九十年代“撤地设市”有关系。1988年,肇庆、惠州、梅州升格为地级市,设立了汕尾、河源、清远、阳江4个新的地级市。“阳江市是在原阳江县基础上切块设立阳西县、阳东县和阳江城区;汕尾是从惠阳地区整块切出,市区原址是一个公社所在地。河源就是把东源县拎出去发展,清远就是把清新县拎出去发展。”袁奇峰称。

“当时切块设市,把周边的乡村抛掉,把城市围起来做开发,周边的县就越来越困难了。”袁奇峰认为,要解决市县同城的问题,不仅要搞好市区,城市还有责任把周边的村庄统筹发展,若扩容提质能解决该问题,将合乎广东的发展要求。

无法复制珠三角镇区经济

由于“分灶财政”,这些新生的城市往往吸走了周边地区的优质资源,另一方面,它们又没有起到地区领头羊的辐射带动作用。今年1月起省政府发展研究中心对粤东西北12个城市中心城区进行调研,发现了中心城区存在人口聚集度偏低、对所在市经济增长的拉动力不强、自身造血能力不足、土地开放潜力尚未得到发展等问题。

“12个中心城区的人口平均才65万人,占全市比重16.7%,土地面积平均占5.4%,G D P才占全市27.22%。”广东省政府发展研究中心宏观经济处副处长陈敏细数,一般来说中心城区人口占全市的比重至少要40%,中心城区G D P应该至少占全市45%-50%才比较合理。以城镇化率为例,2012年,广东城镇化率为67.4%,粤东、粤西、粤北的城镇化率为59.05%、39 .72%、45 .30%,总体上还低于全国52.57%的平均水平。

粤东西北无法复制珠三角的镇区经济的发展路径。在落后地区,得集中资源办事。陈敏认为,中心城区应该作为粤东西北地区发展的一个支点。对此,袁奇峰也颇为认同,认为这符合一般原则。“按照点轴理论,在落后地区集中力量做一些增长极,然后增长极、轴发展起来,再逐步扩散到区域。”

按照《决定》的规划,依托地级市中心城区建设若干人口规模100万、200万人以上的大城市,依托县(市)城区建设一批人口规模20万、30万、50万人以上的中小城市推动本地人口就地城镇化。

不鼓励过多县改区

新城只是扩容的其中一种措施,陈敏解释,扩容提质有四个途径,包括了县改区、新城、合并周边乡镇以及旧城改造。

前三者都意味着面积的扩大。面对“摊大饼”的担忧,陈敏则认为,要科学地谋划,先要把架构搭起来,先提高中心城区人口、土地的集聚度,再加快提质。袁奇峰则认为,对于中小城市来说,摊大饼是最好的结果。“因为效率最高,只要一套设施就行了,而不是采用大城市多中心多组团。”

当然,“虽然很多新区都想县改区,实际上我们更希望各市做好存量,做好三旧改造。”陈敏说,政府并不希望出现改区运动,并不鼓励太多县改区。更希望用发展经济和社会的概念做新区,而非行政区的概念,在现有的建制下求发展,“新的经济极享有区一样的经济方面的地方政策。在发展市级产业规划布局要把它纳进来。”

新城将是一个新的城市,除了住宅区,还要包括商场、教育、科研的用地。陈敏认为,开发新区尤其要注意,不能以开发新区的名义,优先搞房地产开发,疏于公共设施、教育、医疗等建设。

造“市”不要只盯工业

不单要有城,更要造“市”。

从城到城市,这中间需要有产业。

袁奇峰在《改革开放的空间响应》中写道,“当广东的经济发展处于较低水平,区域经济发展中的回波效应会大于扩散效应。当珠三角经济发展处于较高阶段后,扩散效应就会大于回波效应,珠三角的发展将会带动周边地区的经济发展。”

近年来,以河源、清远为例,发展很快,就得益于珠三角产业转移。袁奇峰认为,这与制造业对成本与运输半径敏感有关。因此靠近珠三角的地区按照经济规律会得到更好的发展,在发展粤东西北的过程中,适度的行政干预可行,但是更应该注重市场的作用。

第三产业也可成为发动机之一。袁奇峰认为,不一定都需要在工业上产业升级,粤东西北可以做养老城市、教育城市……把粤东西北的资源释放出来,特别是开发旅游生态资源、休闲资源,用联动的办法把它们变成中产阶级的消费场地。

谁将住在新城里

有产业,还得有人。

粤东西北还缺人气。人气意味着资源、甚至资本。“陆河县40万人,有20万人在外打工。”广东省社科院科研处处长丁力坦言,粤东西北青壮年劳动力在珠三角完成了他们的异地城市化。

袁奇峰的研究也证实了粤东西北的异地城市化问题。“前段时间,我们去做汕头的发展战略,发现汕头为什么发展不起来,因为汕头稍微有头脑的人都跑到深圳去了。深圳大概有300万的潮汕籍人口,民营经济大概有70%控制在潮汕人手上,实际上潮汕人通过深圳完成了他的经济发展,这是自然规律。”袁奇峰认为这是因为粤东西北与珠三角存在腹地和中心区的关系。

当然,这些在珠三角实现异地城市化的人将有购买力回乡购房,把父母孩子接到城里,这将是城镇化很好的基础。袁奇峰认为,因此做大几个中心城市不存在问题。还有谁可能买新城的房子呢?城镇居民改善住房条件搬进新城,还有看好当地发展的投资客。此外,在产业园区的企业高管有可能住进新城。按照规划,2020年粤东西北将有3500万人实现城镇化。

要让农民融入城市

农民进城后,能否真的变成市民呢?这也是扩容提质当中非常重要的一环。

广东省政府发展研究中心副主任李鲁云提醒,真正的城市化必须是人口的城市化,不能简单“农改居”。“农民离田进城后,他的生活方式必须相应向市民转变,”李鲁云解释,否则农民无法融入城市,会造成新的城市“二元结构”。她建议,粤东西北各市政府要大力发展都市经济,发展商贸服务业,尤其是扶持中小微企业满足就业,同时搞好基本公共服务。

对此,丁力也有同感。丁力认为,政府在扩容提质中应该多做下里巴人,做好底线民生,做好托底工作,少做锦上添花,而做雪中送炭。“在解决区域发展不平衡中,要做好基本公共服务均等化。做好基本公共服务均等化的基础就是基本公共财政均等化。”

广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明建议,在城区扩容提质时要特别注重生态问题。积极做大城市经济总量,加强生态保护和低碳城市建设。政策扶持、用地保障、交通基础设施建设、户籍制度改革等也都成为扩容提质中受关注的问题。据悉,现在省有关部门也正在制定扩容提质的具体建议。

编辑:罗琳珊

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